行政协议司法审查的受案范围和效力判断

一、新行政诉讼法及其司法解释，行政协议司法审查受案范围的规定

自2014年11月1日修正行政诉讼法以来，行政协议被正式纳入我国行政诉讼的受案范围。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》2015年5月1日正式施行，行政协议的受案范围、诉讼时效、管辖、法律适用、判决方式、诉讼费用等问题进一步明确。

新行政诉讼法及其司法解释（以下统称新行政诉讼法）对行政协议没有直接定义，而是在受案范围部分采用“列举＋兜底”方式明确政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议属于新行政诉讼法认可的行政协议类型。目前，与公共服务有关的各类协议如PPP协议等，总体上仍未纳入受案范围，随着行政实践的发展，行政协议诉讼的受案范围还会逐步扩展，并不局限于新行政诉讼法现在明确列举的几类，比如国有土地出让协议、政府采购协议等也不排除纳入行政协议范畴的可能。

二、如何确认行政协议的效力？行政协议合法性和有效性是否是对等关系？对行政协议效力的判断是否可以适用民事合同的效力判断法则呢？

    （一）行政协议合法性和有效的关系

合法、违法是以法律规范为参照的单一维度判断，而效力判断本质上属于价值判断。行政协议作为一种行政法律行为，其效力受到合法性问题的影响可以产生多种法律后果，具体如下：

一、导致协议无效。民事合同违反法律、行政法规中的强制性规定者，无效。行政协议存在严重明显违反强制性规定情形时，也可以认定无效。二、导致协议可撤销。行政行为一般违法导致行为被撤销是较常见的情形。行政协议行为也存在可撤销状态。行政协议可撤销包括两种情形：一是意思表示不真实，另一类是合法性欠缺。对第一种情形，有学者认为对于行政合同而言，“若相对人之意思完全不存在，则合同因欠缺行政作用的有效要件，应归于无效；若相对人之意思仅具有法定瑕疵，但因有行政机关的意思表示，则此种行政行为能完全有效成立，相对人不得要求撤销，行政合同无所谓得撤销的情形。”实际上，实践中存在因意思表示要素欠缺真实性主张行政协议可撤销的诸多案例。第二种情形下，合法性的欠缺同样可以导致行政协议可撤销。行政协议作为一种双方行政法律行为，存在一般程度违法时，同样可以被撤销。三、导致协议被废止。废止即协议效力终止，不对未来生效，但过去的效力仍然保留。四、是协议效力不受影响。对于轻微违法可补正的情形，协议效力不受影响。因此，行政协议的效力和合法性之间存在着复杂对应关系，需要具体情况具体分析。

（二）行政协议合法性审查的依据和效力审查的依据

（1）行政协议合法性审查的依据。在行政实践中，法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件等构成行政机关依法行政的指引规范，因此不得因为效力层级不高，就否认其对行政机关自身的约束作用。只要是合法有效的规范，且具有实质拘束力，从行政法的角度就不能简单地置之不理。行政主体进行行政协议行为时，不得违反各层级规范中的强制性规范。

（2）行政协议效力审查的依据。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。在行政协议效力判断时，是否亦应根据民事合同审查的标准，亦将效力判断的依据局限于法律、行政法规中的强制性规定，并同时区分管理型规范和效力型规范呢？笔者以为不需要再做区分。行政合同签订的目的本身在于实现行政管理目的，一旦合同签订僭越既有的管理性规范，则无法与整体行政管理秩序相容，此时仍承认其效力，难免不符合行政实践的需求。在法院对协议的效力加以审查时，其所援引的法规范，按照现有的行政诉讼法立法，以法律、行政法规为依据，以规章为参照。当规章及其以下的规范性文件本身存在合法性问题时，法院可以在案件裁断时不予适用。

新行政诉讼法及其司法解释实施将近两年，实践中行政协议仍然存在不清晰、不明确之处，对行政协议的司法审查仍面临众多争议和难题，未来行政协议的效力未来宜将进一步扩大，行政协议的转让、变更、解除和撤销、违约责任等部分也都呈现出与民事合同不同的规则，有待进一步探讨和解决。

                                                         作   者 ：河南bob体体与官网链接bob综合移动端app下载事务所          冯蕾蕾bob综合移动端app下载

                                                         指导老师：河南bob体体与官网链接bob综合移动端app下载事务所执行主任  范建锋